Art. 2 Directiva (UE) 2019/1937 - Protecția Persoanelor care Raportează În… — Domeniu de aplicare, definitii si conditii pentru protectie

alineatul (1) litera (a) definește domeniul de aplicare material al prezentei directive prin intermediul unei trimiteri la o listă de acte ale Uniunii prevăzută în anexă. Acest lucru implică faptul că, atunci când respectivele acte ale Uniunii își definesc, la rândul lor, domeniul de aplicare material prin trimitere la actele Uniunii enumerate în anexele lor, aceste din urmă acte fac parte, de asemenea, din domeniul de aplicare material al prezentei directive. În plus, trimiterea la actele din anexă ar trebui înțeleasă ca incluzând toate măsurile de punere în aplicare sau actele delegate naționale sau ale Uniunii adoptate în temeiul actelor respective. Mai mult, trimiterea la actele Uniunii din anexă se înțelege ca o trimitere dinamică, în conformitate cu sistemul standard de trimitere pentru actele juridice ale Uniunii. Astfel, dacă un act al Uniunii din anexă a fost sau este modificat, trimiterea se referă la actul astfel cum a fost modificat; dacă un act al Uniunii din anexă a fost sau este înlocuit, trimiterea se referă la noul act.

(20)

Anumite acte ale Uniunii, în special în domeniul serviciilor financiare, cum ar fi Regulamentul (UE) nr. 596/2014 al Parlamentului European și al Consiliului [(28)](#ntr28-L_2019305RO.01001701-E0028) și Directiva de punere în aplicare (UE) 2015/2392 a Comisiei [(29)](#ntr29-L_2019305RO.01001701-E0029), adoptată pe baza regulamentului respectiv, conțin deja norme detaliate privind protecția avertizorilor. Orice reguli specifice în acest sens prevăzute în astfel de acte legislative existente ale Uniunii, inclusiv în actele Uniunii enumerate în partea II din anexa la prezenta directivă, care sunt adaptate la sectoarele relevante, ar trebui să fie menținute. Acest lucru este deosebit de important pentru a determina care dintre entitățile juridice din domeniul serviciilor financiare, al prevenirii spălării banilor și al finanțării terorismului sunt în prezent obligate să instituie canale interne de raportare. Totodată, pentru a asigura coerența și securitatea juridică în toate statele membre, prezenta directivă ar trebui să fie aplicabilă în toate aspectele care nu sunt reglementate în temeiul actelor sectoriale, și ar trebui, prin urmare, să completeze astfel de acte, astfel încât acestea să fie pe deplin aliniate la standardele minime. În special, prezenta directivă ar trebui să prevadă mai în detaliu modul în care sunt concepute canalele de raportare interne și externe, obligațiile autorităților competente și formele specifice de protecție care urmează să fie oferite la nivel național împotriva represaliilor. În acest sens, articolul 28 alineatul (4) din Regulamentul (UE) nr. 1286/2014 al Parlamentului European și al Consiliului [(30)](#ntr30-L_2019305RO.01001701-E0030) prevede posibilitatea ca statele membre să prevadă un canal intern de raportare în domeniul reglementat de regulamentul respectiv. Din motive de coerență cu standardele minime prevăzute de prezenta directivă, obligația de a institui canale interne de raportare prevăzute în prezenta directivă ar trebui să se aplice și în ceea ce privește Regulamentul (UE) nr. 1286/2014.

(21)

Prezenta directivă nu ar trebui să aducă atingere protecției acordate lucrătorilor care raportează încălcări ale dreptului Uniunii în materie de ocupare a forței de muncă. În special, în domeniul securității și al sănătății în muncă, articolul 11 din Directiva 89/391/CEE a Consiliului [(31)](#ntr31-L_2019305RO.01001701-E0031) impune deja statelor membre să se asigure că lucrătorii sau reprezentanții acestora nu sunt dezavantajați din cauza solicitărilor sau a propunerilor adresate angajatorilor referitoare la luarea de măsuri adecvate pentru a atenua riscurile pentru lucrători și/sau pentru a înlătura sursele de pericol. Lucrătorii și reprezentanții acestora au dreptul, în temeiul Directivei respective, de a semnala autorității competente eventuale probleme în cazul în care consideră că măsurile luate și mijloacele puse la dispoziție de angajator nu sunt adaptate scopului de asigurare a securității și a sănătății.

(22)

Statele membre pot decide să prevadă ca raportările privind plângerile la nivel interpersonal care afectează exclusiv persoana care efectuează raportarea, și anume plângerile cu privire la conflicte interpersonale între persoana care efectuează raportarea și un alt lucrător, să poată fi direcționate către alte proceduri.

(23)

Prezenta directivă nu ar trebui să aducă atingere protecției acordate prin procedurile de raportare a eventualelor activități ilegale, inclusiv a fraudei sau a corupției, care dăunează intereselor Uniunii, sau pentru raportarea unor comportamente legate de îndeplinirea unor sarcini profesionale care ar putea constitui o încălcare gravă a obligațiilor funcționarilor și ale celorlalți agenți ai Uniunii Europene stabilite la articolele 22a, 22b și 22c din Statutul funcționarilor Uniunii Europene și Regimul aplicabil celorlalți agenți ai Uniunii, prevăzut în Regulamentul (CEE, Euratom, CECO) nr. 259/68 al Consiliului [(32)](#ntr32-L_2019305RO.01001701-E0032). Prezenta directivă ar trebui să se aplice în cazul în care funcționarii și ceilalți agenți ai Uniunii raportează încălcări care apar într-un context profesional în afara raporturilor lor de muncă cu instituțiile, organele, oficiile sau agențiile Uniunii.

(24)

Securitatea națională rămâne responsabilitatea exclusivă a fiecărui stat membru. Prezenta directivă nu ar trebui să se aplice raportărilor privind încălcări legate de achiziții care implică aspecte de apărare sau de securitate, în cazul în care acestea sunt reglementate de articolul 346 din TFUE, în conformitate cu jurisprudența Curții. În cazul în care statele membre decid să extindă protecția prevăzută de directivă la alte domenii sau acte care nu intră în domeniul său de aplicare material, ar trebui ca statele membre respective să poată adopta dispoziții specifice pentru a proteja interesele esențiale în materie de securitate națională în această privință.

(25)

De asemenea, prezenta directivă nu ar trebui să aducă atingere protecției informațiilor clasificate care, conform dreptului Uniunii sau actelor cu putere de lege ori actelor administrative în vigoare în statul membru în cauză, trebuie să fie protejate, din rațiuni de securitate, împotriva accesului neautorizat. Mai mult, prezenta directivă nu ar trebui să aducă atingere obligațiilor care decurg din Decizia 2013/488/UE a Consiliului [(33)](#ntr33-L_2019305RO.01001701-E0033) sau din Decizia (UE, Euratom) 2015/444 a Comisiei [(34)](#ntr34-L_2019305RO.01001701-E0034).

(26)

Prezenta directivă nu ar trebui să afecteze protecția confidențialității comunicațiilor dintre avocați și clienții acestora („secretul profesional al avocatului”), astfel cum se prevede în dreptul intern și, după caz, în dreptul Uniunii, în conformitate cu jurisprudența Curții. În plus, prezenta directivă nu ar trebui să afecteze obligația de a menține natura confidențială a comunicațiilor furnizorilor de servicii medicale, inclusiv a terapeuților, cu pacienții lor, precum și confidențialitatea dosarelor pacienților („confidențialitatea informațiilor medical”), astfel cum se prevede în dreptul intern și în dreptul Uniunii.

(27)

Membrii unor profesii, alții decât avocații și furnizorii de servicii medicale, ar trebui să beneficieze de protecție în temeiul prezentei directive atunci când raportează informații protejate de normele profesionale aplicabile, cu condiția ca raportarea informațiilor respective să fie necesară în scopul dezvăluirii unei încălcări care intră în domeniul de aplicare al prezentei directive.

(28)

Deși prezenta directivă ar trebui să prevadă, în anumite condiții, o exonerare limitată de răspundere, inclusiv de răspundere penală, în cazul unei încălcări a confidențialității, aceasta nu ar trebui să aducă atingere normelor naționale privind procedura penală, în special celor care vizează garantarea integrității investigațiilor și a procedurilor sau a dreptului la apărare al persoanelor vizate. Acest lucru nu ar trebui să aducă atingere introducerii unor măsuri de protecție în alte tipuri de drept procedural intern, în special inversării sarcinii probei în procedurile administrative, civile sau de dreptul muncii de la nivel național.

(29)

Prezenta directivă nu ar trebui să aducă atingere normelor naționale privind exercitarea drepturilor reprezentanților angajaților la informare, consultare și participare la negocieri colective și privind apărarea de către aceștia a drepturilor de muncă ale lucrătorilor. Acest lucru nu ar trebui să aducă atingere nivelului de protecție acordat prin prezenta directivă.

(30)

Prezenta directivă nu ar trebui să se aplice cazurilor în care persoanele care, pe baza consimțământului lor dat în cunoștință de cauză, au fost identificate ca informatori sau înregistrate ca atare în bazele de date gestionate de autoritățile desemnate la nivel național, cum ar fi autoritățile vamale, și care raportează încălcări autorităților de aplicare a legii, în schimbul unor recompense sau compensații. Aceste raportări se efectuează în conformitate cu proceduri specifice care vizează garantarea anonimatului unor astfel de persoane în vederea protejării integrității fizice a acestora și care sunt diferite de canalele de raportare prevăzute de prezenta directivă.

(31)

Persoanele care raportează informații referitoare la amenințări sau prejudicii aduse interesului public obținute în contextul activităților lor profesionale își exercită dreptul la libertatea de exprimare. Dreptul la libertatea de exprimare și la informare, consacrat la articolul 11 din Cartă și la articolul 10 din Convenția pentru protecția drepturilor omului și a libertăților fundamentale, cuprinde dreptul de a primi sau de a transmite informații, precum și libertatea și pluralismul mijloacelor de informare în masă. În consecință, prezenta directivă se bazează pe jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului (CEDO) referitoare la dreptul la libertatea de exprimare, precum și pe principiile elaborate pe această bază de către Consiliul Europei în Recomandarea sa privind protecția avertizorilor adoptată de către Comitetul de Miniștri la 30 aprilie 2014.

(32)

Pentru a beneficia de protecție în temeiul prezentei directive, persoanele care efectuează raportări ar trebui să aibă motive rezonabile să creadă, prin prisma circumstanțelor și a informațiilor de care dispun în momentul raportării, că aspectele pe care le raportează sunt adevărate. Această cerință este o garanție esențială împotriva unor raportări răuvoitoare, neserioase sau abuzive, deoarece se asigură faptul că persoanele care, la momentul raportării, au raportat intenționat și cu bună știință informații greșite sau înșelătoare nu beneficiază de protecție. În același timp, prin această cerință se asigură faptul că protecția nu este pierdută atunci când persoana care efectuează raportarea a prezentat din greșeală informații inexacte referitoare la încălcări. În mod similar, persoanele care efectuează raportări ar trebui să aibă dreptul la protecție în temeiul prezentei directive în cazul în care au motive întemeiate să creadă că informațiile raportate se încadrează în domeniul său de aplicare. Motivele care stau la baza raportării de către persoanele care efectuează raportarea nu ar trebui să aibă relevanță pentru a se stabili dacă aceasta ar trebui să primească protecție.

(33)

Persoanele care efectuează raportări se simt în mod normal mai în largul lor să raporteze intern, cu excepția cazului în care au motive să raporteze extern. Studiile empirice arată că majoritatea avertizorilor tind să raporteze intern, în cadrul organizației pentru care lucrează. Raportarea internă este, de asemenea, cea mai bună modalitate de a furniza informații persoanelor care pot contribui la soluționarea timpurie și eficace a riscurilor la adresa interesului public. În același timp, persoana care efectuează raportarea ar trebui să aibă posibilitatea de a alege cel mai adecvat canal de raportare, în funcție de circumstanțele individuale ale fiecărui caz. În plus, este necesar să se protejeze divulgările publice, ținând seama de principiile democratice, cum ar fi transparența și responsabilitatea, și de drepturile fundamentale precum libertatea de exprimare și libertatea și pluralismul mijloacelor de informare în masă, asigurându-se totodată un echilibru între interesul angajatorilor de a-și administra organizațiile și de a-și proteja interesele, pe de o parte, și interesul publicului de a fi apărat de orice prejudiciu, pe de altă parte, în conformitate cu criteriile dezvoltate în jurisprudența CEDO.

(34)

Fără a aduce atingere obligațiilor existente de a institui prevederi cu privire la raportarea anonimă în temeiul dreptului Uniunii, ar trebui să fie posibil ca statele membre să decidă dacă entitățile juridice din sectorul privat și din sectorul public și autoritățile competente sunt obligate să accepte raportări anonime privind încălcări care intră în domeniul de aplicare al prezentei directive și să întreprindă acțiuni subsecvente. Cu toate acestea, persoanele care au raportat în mod anonim sau care au făcut divulgări publice în mod anonim care intră în domeniul de aplicare al prezentei directive și care îndeplinesc condițiile acesteia ar trebui să beneficieze de protecție în temeiul prezentei directive în cazul în care sunt ulterior identificate și suferă represalii.

(35)

Prezenta directivă ar trebui să prevadă că protecția se acordă în cazurile în care persoanele raportează în temeiul dreptului Uniunii către instituțiile, organele, oficiile sau agențiile Uniunii, de exemplu în contextul fraudei cu privire la bugetul Uniunii.

(36)

Persoanele au nevoie de o protecție juridică specifică în cazul în care au luat cunoștință de informațiile pe care le raportează prin intermediul activităților lor profesionale și, prin urmare, sunt expuse riscului de represalii la locul de muncă, de exemplu, pentru încălcarea obligației de a păstra confidențialitatea sau a obligației de loialitate. Motivul care stă la baza necesității de a asigura protecția acestor persoane este poziția lor de vulnerabilitate economică în raport cu persoana de care depind de facto în activitatea pe care o desfășoară. În cazul în care nu există un astfel de dezechilibru de putere în contextul activităților profesionale, de exemplu în cazul reclamanților obișnuiți sau al cetățenilor care asistă la încălcări, nu este necesar să se asigure protecția împotriva represaliilor.

(37)

Aplicarea eficace a dreptului Uniunii ar trebui să fie acordată unei game cât mai largi cu putință de categorii de persoane care, indiferent dacă sunt cetățeni ai Uniunii sau resortisanți ai țărilor terțe, prin activitățile profesionale pe care le desfășoară, indiferent de natura acestor activități și de faptul că sunt sau nu remunerate, au un acces privilegiat la informații privind încălcări a căror raportare ar fi în interesul public și care pot antrena represalii pentru persoanele care le raportează. Statele membre ar trebui să se asigure că necesitatea protecției este stabilită în funcție de toate împrejurările relevante, și nu doar în funcție de natura relației, astfel încât să acopere întreaga gamă de persoane care au legătură, în sens larg, cu organizația în care s-a produs încălcarea.

(38)

Protecția ar trebui să se aplice, în primul rând, persoanelor care au statutul de „lucrători”, în înțelesul articolului 45 alineatul (1) din TFUE, astfel cum a fost interpretat de Curte, și anume persoanelor care, pentru o anumită perioadă de timp, prestează servicii pentru și sub conducerea altei persoane, în schimbul cărora primesc o remunerație. Așadar, protecția ar trebui să fie acordată și lucrătorilor în cadrul unor raporturi de muncă atipice, inclusiv lucrătorilor cu fracțiune de normă și lucrătorilor cu contract individual de muncă încheiat pe perioadă determinată, precum și persoanelor care au încheiat un contract de muncă sau un raport de muncă cu un agent de muncă temporară, care sunt tipuri de raporturi precare în care formele standard de protecție împotriva tratamentelor inechitabile sunt adesea dificil de aplicat. Conceptul de „lucrător” include, de asemenea, funcționarii publici, angajații serviciilor publice, precum și orice alte persoane care lucrează în sectorul public.

(39)

Protecția ar trebui, de asemenea, extinsă la categorii de persoane fizice care, deși nu sunt „lucrători” în înțelesul articolului 45 alineatul (1) din TFUE, pot juca un rol esențial în demascarea încălcărilor dreptului Uniunii și se pot afla într-o poziție de vulnerabilitate economică în contextul activităților lor profesionale. De exemplu, în ceea ce privește siguranța produselor, furnizorii sunt mult mai aproape de sursa informațiilor privind eventuale practici inechitabile și ilicite în ceea ce privește fabricarea, importul sau distribuția de produse nesigure; iar în ceea ce privește executarea fondurilor Uniunii, consultanții care își oferă serviciile se află într-o poziție privilegiată pentru a atrage atenția asupra încălcărilor pe care le observă. Astfel de categorii de persoane, care includ persoanele care desfășoară o activitate independentă de prestare de servicii, lucrătorii liber-profesioniști, contractanții, subcontractanții și furnizorii, fac, de regulă, obiectul unor represalii, care pot, de exemplu, să ia forma denunțării anticipate sau a anulării unui contract de servicii, a unei licențe sau a unei autorizații, precum și sub forma pierderii unor oportunități de afaceri, a pierderii de venituri, a unor constrângeri, intimidări sau hărțuiri, a includerii pe o listă neagră sau a boicotării afacerii sau a prejudicierii reputației lor. Acționarii și persoanele care se află în organele de conducere pot, de asemenea, suferi represalii, de exemplu, din punct de vedere financiar sau sub formă de intimidare ori hărțuire, de includere pe o listă neagră sau de prejudiciere a reputației lor. De asemenea, protecția ar trebui să fie acordată persoanelor al căror raport de muncă s-a încheiat și candidaților la ocuparea unui loc de muncă sau persoanelor urmăresc să presteze servicii unei organizații, care obțin informații referitoare la încălcări în timpul procesului de recrutare sau al unei alte etape a negocierilor precontractuale și care ar putea suferi represalii, de exemplu sub formă de recomandări negative pentru angajare, de includere pe o listă neagră sau boicotare a afacerii.

(40)

Protecția eficace a avertizorilor presupune protejarea și a unor categorii de persoane care, deși nu se bazează din punct de vedere economic pe activitățile lor profesionale, pot suferi totuși represalii pentru faptul că raportează încălcări. Represaliile împotriva voluntarilor și a stagiarilor remunerați sau neremunerați s-ar putea manifesta prin faptul că nu se mai recurge la serviciile lor sau că li se oferă o recomandare negativă pentru angajare sau prin prejudicierea reputației sau a perspectivelor lor profesionale.

(41)

Ar trebui să se acorde protecție împotriva măsurilor represive luate nu numai în mod direct împotriva persoanelor care efectuează raportarea, dar ci și împotriva măsurilor represive care pot luate în mod indirect împotriva facilitatorilor, colegilor sau rudelor persoanei care efectuează raportarea care se află, de asemenea, într-un raport profesional cu angajatorul sau cu clientul ori beneficiarul serviciilor persoanei care efectuează raportarea. Fără a aduce atingere protecției de care beneficiază reprezentanții sindicali sau reprezentanții lucrătorilor în această calitate în temeiul altor norme ale Uniunii și ale dreptului intern, aceștia ar trebui să beneficieze de protecția prevăzută de prezenta directivă atât în cazul în care raportează în calitatea lor de lucrători, cât și în cazul în care au oferit consiliere și sprijin persoanei care efectuează raportarea. Represaliile indirecte includ și acțiunile întreprinse împotriva entității juridice pe care persoana care efectuează raportarea o deține, pentru care aceasta lucrează sau cu care are raporturi în context profesional, cum ar fi refuzul de a presta servicii, includerea pe o listă neagră sau boicotarea afacerii.

(42)

Detectarea și prevenirea în mod eficace a unui prejudiciu grav adus interesului public impune ca noțiunea de încălcare să includă și practicile abuzive, astfel cum sunt definite de jurisprudența Curții, și anume actele sau omisiunile care nu par a fi ilegale din punct de vedere formal, dar care încalcă obiectul sau scopul legii.

(43)

Prevenirea în mod eficace a încălcărilor dreptului Uniunii impune ca protecția să fie acordată persoanelor care furnizează informații necesare pentru a dezvălui încălcări care au avut deja loc, încălcări care nu s-au concretizat încă, dar care sunt foarte susceptibile să aibă loc, acte sau omisiuni pe care persoana care efectuează raportarea are motive întemeiate să le considere încălcări, precum și încercări de disimulare a încălcărilor. Din aceleași motive, se justifică acordarea protecției și pentru persoanele care nu furnizează elemente de probă pozitive, dar care exprimă preocupări sau suspiciuni rezonabile. În același timp, protecția nu ar trebui să se aplice în cazul persoanelor care raportează informații care sunt deja pe deplin disponibile în domeniul public sau zvonuri nefondate.

(44)

Ar trebui să existe o legătură strânsă între raportare și tratamentul defavorabil suferit, în mod direct sau indirect, de către persoana care efectuează raportarea, pentru ca tratamentul defavorabil să fie considerat a fi represalii și, în consecință, pentru ca persoana să se poată bucura de protecție juridică în acest sens. Protecția eficace a persoanelor care efectuează raportări, ca mijloc de îmbunătățire a aplicării dreptului Uniunii, necesită o definiție amplă a represaliilor, care să înglobeze orice act sau omisiune apărută într-un context profesional și care le cauzează prejudicii persoanelor respective. Cu toate acestea, prezenta directivă nu ar trebui să împiedice angajatorii să ia decizii legate de locul de muncă care nu sunt determinate de raportare sau de divulgarea publică.

(45)

Protecția împotriva represaliilor ca mijloc de protejare a libertății de exprimare și a libertății și pluralismului mijloacelor de informare în masă ar trebui să fie furnizată atât persoanelor care raportează informații despre acte sau omisiuni în cadrul unei organizații („raportare internă”) sau către o autoritate externă („raportare externă”), cât și persoanelor care pun astfel de informații la dispoziția publicului, de exemplu, direct către public prin intermediul platformelor online sau al platformelor de comunicare socială, sau către mass-media, funcționari aleși, organizații ale societății civile, sindicate sau organizații profesionale și patronale.

(46)

Avertizorii reprezintă, în special, surse importante pentru jurnaliștii de investigație. Furnizarea unei protecții eficace a avertizorilor împotriva represaliilor crește securitatea juridică pentru potențialii avertizori și, prin urmare, încurajează avertizarea în interes public și prin mass-media. În acest sens, protecția avertizorilor ca surse jurnalistice este indispensabilă pentru a garanta rolul de „gardian” al jurnalismului de investigație în societățile democratice.

(47)

Pentru detectarea și prevenirea eficace a încălcărilor dreptului Uniunii, este crucial ca informațiile relevante să le parvină rapid persoanelor aflate cel mai aproape de sursa problemei, care sunt cele mai în măsură să investigheze și dispun de competențe pentru a remedia situația, acolo unde este posibil. Prin urmare, în principiu, persoanele care efectuează raportări ar trebui să fie încurajate să utilizeze mai întâi canalele interne de raportare și să raporteze angajatorului lor, în cazul în care astfel de canale le sunt disponibile și se poate preconiza în mod rezonabil că vor funcționa. Acest lucru este valabil, în special, în cazul în care persoanele care efectuează raportări consideră că încălcarea poate fi abordată în mod eficace în cadrul organizației relevante și că nu există niciun risc de represalii. În consecință, entitățile juridice din sectorul privat și din sectorul public ar trebui să instituie proceduri interne adecvate pentru primirea raportărilor și pentru luarea de acțiuni subsecvente acestora. Această încurajare se referă, de asemenea, la cazurile în care astfel de canale au fost instituite fără ca acest lucru să fie impus de dreptul Uniunii sau de cel intern. Acest principiu ar trebui să contribuie la promovarea unei culturi a bunei comunicări și a responsabilității sociale corporative în cadrul organizațiilor, prin care se consideră că persoanele care efectuează raportări contribuie în mod semnificativ la autocorectare și la excelență în cadrul organizației.

(48)

Pentru entitățile juridice din sectorul privat, obligația de a institui canale interne de raportare ar trebui să fie proporțională cu dimensiunea lor și cu nivelul de risc pe care act